UrbaPlus - Berlin, 20 ans après la chute du mur

Berlin, 20 ans après la chute du mur

Balades urbaines
François Favard
le 21 février 2009

Compte-rendu de voyage à Berlin dans le cadre d’une formation de l’Adels (Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale) en janvier 2009. Intervenants : Dieter Frick, professeur d’urbanisme à l’Université technique de Berlin, Oliver Schruoffeneger, membre du Parlement berlinois, Florian Koch, urbaniste, Georg Simmel Zentrum (Université Humboldt)

Berlin compte aujourd’hui 3,4 millions d’habitants pour une surface grande comme Paris et ses trois départements de proche couronne (6,6 millions d’habitants en 2006). Le cœur de ville situé à l’intérieur du « ring » ferroviaire est lui grand comme Paris intra-muros. La densité de population de Berlin est deux fois moindre qu’à Paris, que ce soit dans la zone dense, comme sur l’ensemble de l’agglomération.

Le mur : fracture urbaine, politique et sociale

Le développement de Berlin n’a pas été le même des deux côtés du mur. Pour des surfaces comparables, l’Ouest comptait deux tiers des habitants quand l’Est n’en comptait qu’un tiers. Les infrastructures construites par Berlin Est et par la RDA devaient contourner Berlin Ouest, alors totalement isolée et considérée comme « une île au milieu de la mer rouge ». Cette « île » devait pouvoir fonctionner de manière autonome et a misé sur un développement polycentrique, en l’absence de vraie centralité. La construction est restée soutenue malgré l’absence de croissance grâce aux subventions fédérales sensées maintenir une économie de base.

De son côté, la RDA mise également sur le logement, non pas comme bien économique, mais comme un levier d’action de l’Etat. Le logement a ainsi constitué la grande priorité du Régime qui souhaitait mettre tout le monde sur un pied d’égalité et nécessitait par là même une organisation centralisée. La politique du logement a connu en réalité deux grandes périodes :
De 1950 à 1970 : l’urbanisation imitait celle de l’URSS, avec un bâti massif, très qualitatif, mais assez compliqué à construire.
De 1970 à 1989 : le slogan politique est devenu « faire mieux, plus vite et moins cher ». Le manque cruel de logements a poussé l’Etat à accélérer le processus de construction et à faire le choix de l’habitat collectif préfabriqué. Il souhaitait ainsi donner un logement par famille et démontrer que le modèle socialiste fonctionne. Le bâti est devenu plus monotype en ne proposant que 4 variations d’architecture. Le manque de foncier disponible rapidement a par ailleurs poussé à construire à l’extérieur des villes.

Ci-après quelques photos du quartier de Marzhan-Hellersdorf :

Autre levier pour permettre l’accès et le maintien dans le logement, la stabilisation du montant du loyer au niveau de 1936 jusqu’en 1989. Celui-ci était très bas et ne couvrait que 20% du coût d’entretien des bâtiments.

Le plan des logements était inflexible et était sensé correspondre aux besoins d’une famille. Il proposait 3 à 4 pièces pour une surface de 60 à 80 m2. La préfabrication des bâtiments et la standardisation des architectures et des logements ont conduit à l’homogénéisation des modes de vies en RDA. Les enfants allaient dans les crèches et écoles situées en bas des immeubles, et le temps libre était passé dans des locaux de quartier prévus pour cela. Les habitants de la RDA préféraient les grands ensembles car ils étaient neufs et donc plus confortables. Avant la chute du mur, la population de la RDA habite à 23% dans les grands ensembles.

1989 : chute du mur et chute des modèles

La chute du mur en 1989 a constitué un grand changement. La propriété des logements est passée de l’Etat aux communes, aux coopératives ou aux habitants directement. De nombreuses familles ont alors quitté les grands ensembles pour s’installer dans des pavillons construits en périphérie, quand d’autres ont quitté l’ex-RDA pour fuir le chômage et trouver du travail à l’ouest.

Les logements laissés vides ont été récupérés par des migrants ou sont tout simplement restés inoccupés. Les habitants des grands ensembles dans les années 1990 étaient soit des couples âgés présents ici depuis longtemps, soit des familles modestes, captives de ces logements bon marché.

Après la chute du mur, la ville réunifiée était encore divisée. L’économie de Berlin Est était tournée vers les marchés de l’Est et l’industrie a perdu 46% de ses emplois avec la dissolution de l’URSS. Berlin Ouest a quant à elle perdu les subventions fédérales qui lui permettaient de « faire illusion ». Les enjeux urbains sont alors extraordinaires, que se soit pour réunifier les deux morceaux de la ville, ou pour raccrocher Berlin Ouest à son environnement (auparavant en RDA), et passent notamment par la refonte complète du système ferroviaire et la création d’une ligne nord/sud (ouverte en 2006).


Plan du réseau de transport

La place des transports est d’ailleurs prépondérante à Berlin. Le développement urbain prend ainsi la forme d’une étoile car il a su suivre les lignes de chemin de fer. Le réseau est principalement situé au niveau du sol / aérien (tramway et S-Bahn). Le U-Bahn est pour sa part souterrain. Entièrement revu après la chute du mur, le réseau proposent des véhicules modernes et qui acceptent souvent les cyclistes et leurs vélos.

L’euphorie des années 1990

De 1995 à 2000, les investissements publics et privés se sont élevés à 15 millions d’euros par an pour soutenir le secteur du bâtiment et développer l’économie. Ces investissements ont permis de moderniser la ville et de diversifier l’offre de logements.

La politique urbaine poursuit alors trois axes de développement :
la reconstruction du centre historique (situé auparavant à Berlin Est) et la constitution d’un centre commun ;
la réhabilitation des quartiers défavorisés, pour des raisons plus techniques (nécessaire modernisation des réseaux et des espaces publics) que sociales (la population étant déjà mixte) ;
la construction de nouveaux quartiers pour palier au manque de logement et à l’importante augmentation de population à laquelle les élus pensaient devoir faire face suite à la réunification.

Les projets urbains étaient discutés au sein d’un « Stadt Forum » (forum urbain) réunissant régulièrement élus, urbanistes, architectes et artistes, et dont les débats pouvaient être suivis par la population.

Ci-après quelques photos de l’Alexanderplatz :

Les grands ensembles ont pour leur part perdu leur attractivité en raison de leur éloignement du centre-ville. Vivre dans un grand ensemble n’est plus positif mais devient alors négatif. Du fait de leur construction en grand nombre à Berlin, la capitale réunifiée a perdu de la population au profit de sa périphérie. Un grand programme de démolition (totale ou partielle) / reconstruction a été lancé en 2003 pour résoudre ce problème. Il s’est accompagné d’une politique d’amélioration du cadre de vie et des habitations. Cette réhabilitation peine cependant à rendre ces logements de nouveau attractifs en raison de leur conception d’origine (plan fixe, plafond bas, etc.).

Situé au bout de la ligne S7, le quartier de Marzhan-Hellersdorf a su pour sa part profiter de la mobilisation de ses habitants pour se recomposer. Ces derniers se sont notamment battus pour implanter des commerces et des équipements, comme par exemple un théâtre russe.

La surproduction immobilière et le départ de nombreux ménages à la chute du mur avaient laissé beaucoup de logements vacants. C’est pourquoi des démolitions ont été effectuées. Mais plutôt que de démolir des immeubles entiers, plusieurs immeubles ont été arasés pour diminuer le nombre d’étages. La conception préfabriquée des bâtiments a facilité cette opération de déconstuction, chaque logement constituant un bloc indépendant. Les étages restants ont été restructurés et repeints avec des couleurs vives.

D’autres immeubles se sont simplement vus adjoindre des ascenseurs en façade, rendant celle-ci moins monotone.

Autre symbole de l’ex-Allemagne de l’Est, cette Trabant nous rappelle combien Berlin a su évoluer en tout juste 20 ans.

Ville industrielle en déclin, Berlin espérait accueillir de nouveaux secteurs d’activités après la réunification, mais le boum économique tant attendu n’a pas eu lieu et le prix de l’immobilier a chuté de 50%. Berlin compte actuellement 100 000 logements vacants et dispose encore de réelles potentialités foncières. Les friches sont nombreuses, notamment le long des voies de chemin de fer.

Situé au bord de la Spree et en lieu et place du mur (dont on peut voir encore quelques vestiges), le quartier de Kreuzberg-Friedrischshain devait accueillir l’opération immobilière "Mediaspree". Crise et mobilisation locale ont eu raison de ce projet et laisse aujourd’hui la place à une plage éphémère.

Berlin cherche aujourd’hui à développer d’autres secteurs économiques. Mais cette transformation prend du temps et Berlin reste la ville la plus endettée d’Allemagne.

Le « chaos berlinois »

Berlin accumule une dette structurelle de 2 milliards d’euros et une dette conjoncturelle de 1 milliard d’euros. 100 000 postes ont été supprimés en 10 ans dans l’administration pour stabiliser le budget, que ce soit par la fermeture de services ou par leur privatisation. Les salaires de fonctionnaires ont par ailleurs été baissés de 10%.

Berlin, à la fois ville et Länd, est divisée en 12 arrondissements. Auparavant, la politique était menée par les arrondissements et contrôlée ponctuellement par le Länd. Aujourd’hui, la théorie voudrait que la répartition des compétences soit claire entre les différents niveaux de gouvernance. En réalité, les collectivités passent beaucoup plus de temps à discuter de la répartition des compétences que des compétences elles-mêmes. Le Länd bénéficie notamment d’une clause générale de compétence qui lui permet d’intervenir dès qu’il n’est pas satisfait de l’action des arrondissements.


Les 12 arrondissements

Même lorsque le champ d’intervention des collectivités est clair, certaines oppositions historiques restent difficiles à dépasser :
En matière d’école : l’arrondissement gère le fonctionnement (entretien des bâtiments, achat de matériel) et la carte scolaire, et le Länd est responsable du programme scolaire et des enseignants.
En matière de route : l’arrondissement est compétent mais Berlin constitue une exception puisque 25% de son réseau dépend du Länd.

De fait, l’arrondissement est souvent considéré comme responsable aux yeux de la population en cas de défaillance du Länd dans ces deux domaines.

L’arrondissement n’a pas de ressources propres et dépend financièrement du Länd. La comptabilité des collectivités est passée d’un modèle public à un modèle privé avec la définition de 450 produits, comme par exemple : l’emprunt d’un livre, le dépôt d’un enfant à la crèche. L’arrondissement doit ainsi justifier sa demande de recettes au regard des produits qu’il propose : le Länd multiplie le nombre des services par leur coût unitaire et détermine ainsi l’enveloppe globale qu’il donnera à l’arrondissement concerné. Ce système ne permet pas aux collectivités de se développer puisque leurs recettes ne sont pas liées aux projections issues des projets politiques mais aux chiffres de l’année précédente.

La situation est particulièrement confuse lors des créations ou transferts de compétences. Comme par exemple lorsque le Länd décide que tous les enfants doivent passer une visite médicale, contre la moitié auparavant, et que cette compétence exercée par l’arrondissement doit se faire à financement égal. L’ignorance de ce surcoût oblige l’arrondissement à réduire ses investissements par ailleurs, que ce soit sur les routes ou sur les bâtiments. Pour tout investissement supérieur à 5 millions d’euros, l’arrondissement doit en outre déléguer sa prise de décision au Länd. Cela l’incite notamment à multiplier les petits équipements pour conserver son pouvoir de décision.

Le véritable enjeu pour Berlin est désormais d’apporter plus de cohérence et de clarté dans l’action des différents niveaux de collectivités pour élaborer une stratégie commune de redéveloppement économique et permettre une plus grande implication citoyenne à l’échelle locale. Bien que structurée à l’échelle envisagée par le Comité Balladur pour créer le « Grand Paris », les problèmes rencontrés par Berlin ne sont pas sans rappeler ceux de la capitale française. Et même si Berlin subit le poids de l’Histoire, d’une activité industrielle en déclin et d’une gouvernance locale totalement sclérosée, ce voyage nous amène à croire que la complexité reste le fait des grandes capitales européennes.